9 de maio de 2018

Política Fiscal Brasileira: muitas regras e poucos instrumentos

por José Luis Oreiro

A recente controvérsia envolvendo a flexibilização da assim chamada “regra de ouro” demonstrou a existência daquilo que denomino de Inconsistência Fiscal, ou seja, uma situação na qual a política fiscal brasileira é regida por duas ou mais regras diferentes, de tal forma que o atendimento simultâneo das diferentes regras pode, em certas situações, mostrar-se impossível.

No Brasil, atualmente, temos três regras fiscais em vigência. A primeira é a regra de resultado primário anual, definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Na elaboração da LDO, a equipe econômica do governo define uma meta de resultado primário (para o ano de 2018 será um déficit primário de R$ 159 bilhões), a qual deve ser obtida ao longo do ano-calendário subsequente.

O instrumento que o Governo tem à sua disposição para viabilizar a obtenção da meta, caso as receitas tributárias se mostrem inferiores ao previsto, é o contingenciamento da despesa discricionária. Esse instrumento tem sido extensamente utilizado nos últimos anos, sendo responsável pela redução significativa dos gastos discricionários, particularmente os gastos de investimento.

A segunda regra é o teto da despesa primária, definida pela EC 95, que estabelece um limite máximo para as despesas primárias da União, o qual é corrigido anualmente com base na variação do IPCA ocorrida no ano anterior. Deve-se observar que o montante de gastos primários é uma variável, sobre a qual o Governo Federal tem uma maior capacidade de controle, na comparação com a meta de resultado primário. Isso porque este depende da diferença entre a receita tributária do Governo, largamente determinada pelo nível de atividade econômica, e a despesa primária.

Como o nível de atividade econômica é uma variável que não está diretamente sob o controle do Governo, segue-se que o resultado primário pode desviar bastante da meta estabelecida, por razões que não estão diretamente relacionadas com a condução da política fiscal.

No caso do teto de gastos, o Governo pode exercer um controle efetivo sobre os gastos discricionários, mas não sobre os gastos obrigatórios, os quais crescem em um ritmo que depende de uma série de variáveis predeterminadas. Por exemplo, o reajuste do salário mínimo no ano t depende da taxa de inflação em t-1 e da taxa de crescimento do PIB em t-2, o qual tem impacto imediato sobre os gastos de previdência e assistência social. Como os gastos obrigatórios representam cerca de 90% da despesa primária, na prática o Governo tem poucos instrumentos à disposição para garantir o cumprimento dessa regra.

Por fim, a CF define a regra de ouro, a qual veda a realização de operações de crédito por parte da União, que superem as despesas de capital. Em função da queda da receita tributária, ocorrida como resultado da grande recessão e dos cortes efetuados nos gastos de investimento para viabilizar a obtenção da meta de resultado primário no período 2015-2017, o Governo Federal passou a depender da devolução dos empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES para cumprir a regra de ouro. A má notícia é que, mesmo que o BNDES faça a devolução dos R$ 130 bilhões exigidos pelo Ministério da Fazenda em 2018, a regra não será cumprida em 2019. Daí a discussão sobre a sua flexibilização, ainda este ano.

Em suma, o Governo Federal não dispõe de instrumentos suficientes de política econômica para cumprir as três regras fiscais em existência hoje no Brasil. Por isso, é necessária uma reformulação completa da Governança da Política Fiscal Brasileira.

Para quem tiver mais interesse no assunto, o meu livro Macroeconomia do Desenvolvimento: uma perspectiva Keynesiana aborda temas interessantes da economia atual. Vale a leitura!

 

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  • José Luis Oreiro
    José Luis Oreiro

    Graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ, 1992), Mestre em Economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio, 1996) e Doutor em Economia da Indústria e da Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ, 2000). Atualmente, é professor adjunto do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE-UFRJ), Pesquisador Nível IB do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e líder do grupo de pesquisa “Macroeconomia Estruturalista do Desenvolvimento”. Foi presidente da Associação Keynesiana Brasileira (AKB) no período 2013-2015. Tem cerca de 100 artigos publicados em revistas científicas no Brasil e no exterior, como no Journal of Post Keynesian Economics, Cambridge Journal of Economics, Metroeconomica, Investigación Económica, Revista de la Cepal, Revista Brasileira de Economia, Revista de Economia Política e Estudos Econômicos.