22 de fevereiro de 2018

Crise fiscal, despesas obrigatórias e orçamentos cíclicos

por James Giacomoni

“Todo problema social e, de fato, todo problema econômico é, em última análise, um problema financeiro”. (Rudolf Goldscheid, 1925)

Os países com administração pública organizada elaboram orçamentos, geralmente para o período anual. Essa prática tem duas finalidades: aprovar um plano de realizações e facilitar o controle prévio e posterior dos gastos. Apesar dessas utilidades, e mesmo virtudes, a gestão orçamentária e financeira, por toda parte, não funciona bem. Por duas razões.

Em primeiro lugar, a lei do orçamento convive com a legislação ordinária que cria ou aumenta despesas ou reduz receitas. Em segundo lugar, o ciclo anual do orçamento não é apropriado para enfrentar os efeitos que os ciclos econômicos produzem nas finanças públicas.

Ao contrário dos gastos que são “autorizados” na lei orçamentária, cabendo ao gestor decidir sobre a realização deles, as despesas criadas por lei ordinária são de execução obrigatória. No atual quadro fiscal da União, o déficit primário de R$ 159 bilhões significa que toda despesa primária – despesa total menos juros – é constituída de despesas obrigatórias ou quase obrigatórias. Encargos com (i) pessoal ativo e inativo dos órgãos públicos e de autarquias, fundações e empresas dependentes, (ii) previdência geral e dos servidores públicos, (iii) transferências de impostos aos Estados, DF e Municípios, (iv) saúde e educação, e inúmeros outros são disciplinados no âmbito da legislação ordinária ou constitucional. Despesas operacionais ou de manutenção dos órgãos públicos, ainda que não formalmente obrigatórias, devem ser realizadas em nível mínimo sob pena de a instituição não funcionar.

Quando as despesas são autorizadas no bojo da aprovação da lei orçamentária, por meio da receita estimada garantem-se as fontes de recursos para atender aos gastos. Os orçamentos aprovados são sempre equilibrados, ainda que parte da receita tenha origem em empréstimos, ou seja, no endividamento. Quando a lei ordinária cria ou aumenta despesas ou diminui receitas (nesse caso, o efeito fiscal é o mesmo da despesa), tende-se a deixar de lado a indicação de recursos compensatórios.

Há normas que obrigam indicar a fonte compensatória, como nos casos do “pay-go” do orçamento norte-americano ou do artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira (os atos que criam ou aumentam despesa obrigatória de caráter continuado devem demonstrar a origem dos recursos para seu custeio). Porém, toda vez que nova despesa ou novo benefício tributário é de efetivo interesse do governo ou da maioria no poder legislativo, a exigência legal da indicação da fonte de recurso é quase sempre descumprida.

Um princípio, por excelência, de gestão financeira responsável estabelece que toda e qualquer despesa deve estar amparada em uma fonte de recursos que a financie ou que responda por sua cobertura. Não é difícil concluir que os elevados déficits das contas públicas resultam no descumprimento sistemático desse princípio.

Os atos que criam ou aumentam despesas ou aprovam benefícios tributários são geralmente aprovados para vários exercícios ou, muitas vezes, não indicam o prazo final de vigência. Medidas com impactos fiscais por longo tempo podem agravar os problemas, como resultado dos efeitos dos ciclos econômicos nas finanças públicas. Para Wesley Mitchell, autor do mais importante estudo sobre o tema, “um ciclo consiste em expansões que ocorrem mais ou menos na mesma ocasião em numerosas atividades econômicas, seguidas de recessões gerais, contrações e recrudescimentos também gerais que se transformam na fase expansionista do ciclo seguinte. A sequência de mudanças é repetitiva, mas não periódica”.

Em informe elaborado para o governo sueco, em 1933, em plena Grande Depressão, o então jovem economista sueco Gunnar Myrdal explicava como a mudança de conjuntura econômica afeta a questão fiscal. Na fase ascendente do ciclo (fase do boom, na expressão de Schumpeter), o dinamismo da economia provoca aumento da receita pública e, assim, superávits orçamentários. Na fase descendente, a receita fiscal diminui e a demanda por ações compensatórias do Estado produz déficits orçamentários.

Myrdal recomendava empregar os superávits na formação de um fundo de nivelamento, cujos recursos seriam utilizados na cobertura dos déficits da fase descendente do ciclo. Completava a proposta a elaboração de orçamentos cíclicos (projeções de receitas e despesas para vários exercícios), técnica que contou com defensores nas décadas de 1920 e 1930. O interesse no tema praticamente desapareceu com a ampla aceitação das recomendações keynesianas de enfrentamento dos efeitos que ocorrem nas fases baixas dos ciclos.

O Brasil timidamente começa a superar uma severa recessão econômica, produzida em grande medida pelo desajuste nas finanças públicas. Nas últimas duas décadas, o fortalecimento da atuação do Estado deu-se por meio de despesas correntes, cujo aumento em proporção superior ao crescimento do PIB se acentuou nos últimos anos com o incremento das receitas de todos os níveis governamentais proporcionado pelo boom do comércio exterior.

A ordem jurídico-institucional praticada no país utiliza leis ordinárias, em alguns casos a própria Constituição, na criação de estruturas administrativas, programas e atividades-meio e finalísticas, transformando praticamente de execução obrigatória todo o orçamento corrente. O “superávit” – nos termos de Myrdal – obtido no período do boom, foi em parte utilizado no financiamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), mas em boa proporção na expansão das despesas correntes.

Com o fim do ciclo das commodities, a rigidez dos gastos orçamentários em seus componentes principais – servidores ativos e inativos, previdência social, gastos mínimos obrigatórios em saúde e educação e despesas operacionais essenciais – não permitiu o ajuste das despesas à queda da arrecadação e, com isso, o setor público passou a acumular enormes déficits fiscais. Se as velhas lições dos defensores dos orçamentos cíclicos, especialmente a de Gunnar Myrdal, tivessem sido assimiladas pelas autoridades responsáveis, os resultados certamente teriam sido outros.

Não devem ser minimizados os desafios técnicos na implantação de políticas orçamentárias racionais, como o fundo de nivelamento de Myrdal ou os orçamentos cíclicos. Mais difícil, entretanto, será convencer gestores, lideranças e partidos políticos a aplicarem com especial cuidado os recursos dos superávits obtidos na fase do boom, por exemplo, em programas de investimentos, e não em despesas correntes de caráter permanente. Medidas anticíclicas keynesianas, tão recomendadas para as fases depressivas, também são necessárias nas fases ascendentes dos ciclos econômicos.

 

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  • James Giacomoni
    James Giacomoni

    Economista, pós-graduado e mestre em administração. Foi professor das universidades federais de Santa Maria, do Rio Grande do Sul e de Brasília. Foi diretor-presidente do Banco de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul e consultor de orçamentos do Senado Federal. Autor de trabalhos acadêmicos e técnicos nas áreas de gestão pública, planejamento e orçamento governamental. Autor do livro Orçamento Público (Gen/Atlas), atualmente em 17ª edição e do livro Orçamento Governamental: teoria, sistema e processo (Gen/Atlas), no prelo.