27 de abril de 2021

Princípios Orçamentários e sua Validade: Princípio da unidade

por James Giacomoni

Na expressão mais simples do princípio da unidade, o orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento. Segundo Milatchitch, “unidade orçamentária tende a reunir em um único total todas as receitas do Estado, de um lado, e todas as despesas, de outro”.

Os autores clássicos iam mais longe ao recomendarem que, ao lado da unidade do documento orçamentário, houvesse também a unidade de caixa, por onde passariam todos os recursos manipulados pelo governo. Essa combinação de princípios tornava o controle parlamentar altamente eficaz. Na Inglaterra, por exemplo, com a adoção do Fundo Consolidado, todas as receitas e despesas de rotina eram feitas à conta do fundo, após autorização do Auditor e Controlador Geral, este delegado do Parlamento.

O princípio da unidade representa, exemplarmente, a “crise” vivenciada pelos princípios em face da evolução do papel dos orçamentos públicos. Não raro, mesmo no passado, o princípio era descumprido, pois situações de excepcionalidade, como guerras, calamidades, crises econômicas etc., acabavam justificando o emprego de orçamentos especiais, que operavam em paralelo ao orçamento ordinário.

Mais tarde, com a descentralização do aparelho estatal, generalizou-se a prática dos orçamentos paralelos. Muitas das funções públicas passaram a ser desempenhadas por entidades dotadas de grande autonomia, especialmente financeira. As autarquias ainda mantinham vínculo com o orçamento central, saindo daí o grosso dos recursos para sua operação. Já surgiam, porém, para o cumprimento das funções econômicas e empresariais do Estado, entidades paraestatais, dotadas de ainda maior autonomia (sociedade de economia mista e empresas públicas), cuja autossuficiência financeira as afastava totalmente do sistema financeiro e orçamentário central.

Sepultado o ideal clássico da unidade orçamentária, a doutrina tratou de reconceituar o princípio de forma que abrangesse as novas situações. Surgiu, assim, o princípio da totalidade, que possibilitava a coexistência de múltiplos orçamentos que, no entanto, devem sofrer consolidação de forma que permita ao governo uma visão geral do conjunto das finanças públicas. No entendimento de um de seus formuladores, o princípio da totalidade

orçamentária deve respeitar as separações orgânicas que resultam da descentralização administrativa, por território e por serviços. A pessoa jurídica central do Estado deve ter seu domínio orçamentário próprio, distinto do dos departamentos, comunas e territórios de além-mar e do domínio das empresas, estabelecimentos públicos nacionais, serviços autônomos e todas as outras pessoas jurídicas satélites do Estado.

A legislação orçamentária brasileira, por meio do art. 2o da Lei no 4.320/64, pede a observância do princípio da unidade; nos últimos tempos, porém, nem esse, nem o princípio da totalidade acabavam sendo cumpridos. Durante a maior parte da década de 1980, desenvolveu-se forte celeuma em torno dos chamados orçamentos múltiplos do governo federal (fiscal, monetário e das estatais).

O endividamento público era apontado por significativa parcela dos analistas como o principal responsável por dois sintomas da crise econômica brasileira: as elevadas taxas da inflação e dos juros. Considerando que o orçamento fiscal tradicionalmente se comportava de forma equilibrada, o déficit público federal localizava-se nos outros dois orçamentos, que, aliás, eram elaborados e aprovados no âmbito do Executivo sem qualquer tipo de
manifestação parlamentar.

Segundo o ex-ministro Mário H. Simonsen, o atual sistema de orçamentos múltiplos, o fiscal, o monetário e o das estatais, é um convite à despesa e ao déficit. Com efeito, nos dois últimos é possível criar despesas sem empenho prévio de verbas e sem autorização do Congresso Nacional […]. Um orçamento único e aprovado pelo Congresso Nacional é exigência da abertura democrática: a sociedade, por seus representantes no legislativo, é quem deve decidir quanto, quando e onde gastar.

O orçamento das estatais, antes de um verdadeiro orçamento, era um quadro em que apareciam consolidadas as principais contas de receita e despesa (custeio e investimentos) do lado descentralizado do governo federal, isto é, de sua enorme estrutura de administração indireta. Esse orçamento começou a ser elaborado a partir de 1980, com o objetivo de possibilitar às autoridades controle mais efetivo sobre os setores governamentais autônomos, enquadrando-os na política de austeridade necessária em face da crise financeira aguda que atingia a União.

Afora alguns exageros, como o de envolver certos organismos que, por receberem recursos do Tesouro, já eram devidamente controlados pelo próprio orçamento fiscal, o orçamento das estatais podia ser entendido e aceito dentro do princípio da totalidade, isto é, apenas os grandes números dos organismos descentralizados eram objeto de apresentação consolidada, sem sacrifício da autonomia e flexibilidade operacional dessas entidades, possibilitando ao governo, ao mesmo tempo, a necessária visão de conjunto de suas finanças.

Já o orçamento monetário envolvia outras questões. Tornado obrigatório pela lei da reforma bancária, o orçamento monetário constituía-se na fixação de tetos para as contas das chamadas Autoridades Monetárias (Banco Central e Banco do Brasil) e dos bancos comerciais, com o objetivo de controlar os “meios de pagamento”, isto é, a oferta monetária, adequando-a ao programa de combate à inflação e às necessidades do crescimento da economia. Segundo Alberto Furuguem:

a rigor, do ponto de vista estritamente técnico, não seria necessária a existência formal de um orçamento monetário! Bastaria dispor de um satisfatório sistema de acompanhamento (indicadores monetários e reais) que permitisse às autoridades adequada condução da política monetária.

Desde o início, esse sistema funcionava de forma distorcida, pois o Banco Central acumulava funções de autoridade monetária e de alocador de recursos públicos. Encargos tipicamente de fomento, como os subsídios ao crédito e a determinados produtos (trigo, álcool, açúcar), eram atendidos dentro do orçamento monetário quando deveriam diretamente constar do orçamento fiscal.

A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a composição do orçamento anual, que passa a ser integrado pelas seguintes partes: (a) o orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e entidades da administração direta e indireta; (b) o orçamento de investimento das empresas estatais; e (c) o orçamento das entidades de seguridade social.

Esse modelo, em linhas gerais, segue a concepção da totalidade orçamentária, isto é, múltiplos orçamentos são elaborados de forma independente, sofrendo, entretanto, a consolidação que possibilita o conhecimento do desempenho global das finanças públicas.

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  • James Giacomoni
    James Giacomoni

    Economista, pós-graduado e mestre em administração. Foi professor das universidades federais de Santa Maria, do Rio Grande do Sul e de Brasília. Foi diretor-presidente do Banco de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul e consultor de orçamentos do Senado Federal. Autor de trabalhos acadêmicos e técnicos nas áreas de gestão pública, planejamento e orçamento governamental. Autor do livro Orçamento Público (Gen/Atlas), atualmente em 17ª edição e do livro Orçamento Governamental: teoria, sistema e processo (Gen/Atlas), no prelo.