28 de abril de 2021

Princípios Orçamentários e sua Validade: Princípio da universalidade

por James Giacomoni

De acordo com esse princípio da universalidade, o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Essa regra tradicional, amplamente aceita pelos tratadistas clássicos, é considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas. Segundo Sebastião de Sant’Anna e Silva, o princípio da universalidade possibilita ao Legislativo:

a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.

O princípio da universalidade está claramente incorporado na legislação orçamentária brasileira. Na Lei no 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes dispositivos:

Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
[…]
Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação de receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do governo e da administração centralizada, ou que por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2o . (Os grifos são nossos)

A Emenda Constitucional no 1/69 consagrava essa regra de forma peculiar em seu art. 62:

O orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos e fundos, tanto da administração direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que não recebam subvenções ou transferências à conta do orçamento.

O dispositivo era claro: as entidades públicas financeiramente autossuficientes não tinham suas receitas e despesas agregadas ao orçamento central. Isso somente ocorria com aqueles organismos que dependiam de recursos do Tesouro para sua manutenção ou cobertura de seus déficits. Eram exemplos dessa situação as autarquias e fundações universitárias e as autarquias regionais e setoriais (Sudene, Sudan, Sudepe, IBDF etc.).

Entre as entidades autossuficientes estavam, primeiramente, as sociedades de economia mista (Banco do Brasil, Petrobras, Companhia Vale do Rio Doce etc.), algumas empresas públicas (ECT), bem como as autarquias previdenciárias (INPS, INAMPS, IAPAS etc.), cujos recursos provêm das contribuições de empregados e empregadores.

Considerando que a situação das finanças públicas deve estar representada no orçamento e que este deve demonstrar a origem e a destinação dos recursos públicos, é equivocado o conceito de universalidade da Constituição de 1969. A questão fundamental não é a condição de autossuficiência ou não da entidade, mas se os recursos que ela utiliza são públicos ou não.

As instituições previdenciárias, financeiramente autônomas do Tesouro, operam com contribuições parafiscais, isto é, receitas públicas, devendo sua aplicação ser objeto de aprovação e controle por parte dos organismos de representação da sociedade. Já com as sociedades de economia mista ocorre uma situação diversa. Suas receitas e despesas operacionais não são públicas, dispensando, portanto, tramitação legislativa.

Se os investimentos dessas empresas, porém, forem realizados com recursos transferidos pelo Tesouro ou por meio de financiamentos garantidos pelo governo central, tais operações deverão merecer aprovação e controle parlamentar. O tratamento flexível dado pela Constituição de 1969 ao princípio da universalidade e as liberdades com que operava a burocracia econômica geravam sérias distorções no âmbito das finanças públicas, especialmente pela ausência de controles sobre o montante dos encargos e compromissos e do próprio déficit público.

O Banco Central do Brasil durante bastante tempo funcionou como um substituto do Tesouro Nacional, assumindo a realização de uma série de despesas governamentais típicas, com a consequente necessidade de sair na busca de recursos para a cobertura delas. A título de exemplo, o orçamento monetário atendia aos subsídios diretos às operações de comercialização de produtos como trigo, açúcar e álcool, à política de preços mínimos, à formação de estoques reguladores etc., assim como aos subsídios indiretos ligados ao crédito a setores prioritários (agricultura, energia e exportação).

A cobertura desses encargos dava-se pela “drenagem” de recursos do Tesouro (superávit?), da cobrança de cotas de contribuição sobre exportações (confisco cambial), da colocação de títulos públicos, além da própria emissão de moeda. A retórica oficial desde 1981 prometia reverter esse quadro, começando pela própria retirada das atividades de fomento do Banco Central.

A julgar-se pelos dados do orçamento monetário para 1984, a administração federal não conseguiu transferir esses encargos para o orçamento fiscal, já que continuava sob a responsabilidade das autoridades monetárias o cumprimento da já tradicional programação, coberto por repasses do Tesouro Nacional na ordem de 5,8 trilhões de cruzeiros.

A nova administração federal, a partir de março de 1985, começou a obter resultados positivos na revalorização do orçamento fiscal como o instrumento principal de programação e controle das finanças públicas. O orçamento da União para 1986, por exemplo, cobria os encargos sobre as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN) e as Letras do Tesouro Nacional (LTN), a aquisição de produtos agrícolas, os subsídios ao álcool e às exportações, dentre outros. Outra importante medida levada a efeito nessa fase foi a implantação, no âmbito do Ministério da Fazenda, da Secretaria do Tesouro, organismo criado dentro do espírito, tão caro ao controle, da unidade de caixa.

A Secretaria do Tesouro substituiu o Banco Central como administrador de receitas e despesas do governo e, em especial, o Banco do Brasil que, mediante conta movimento, durante muitos anos foi o efetivo caixa da União. O tratamento dado ao tema da universalidade orçamentária pela Constituição de 1988 significou um avanço importante. Reza o § 5o do art. 165:

A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Provavelmente, no afã de sujeitar o universo das receitas e despesas estatais ao processo orçamentário comum, o constituinte de 1988 deu cunho por demais abrangente ao conteúdo do orçamento fiscal. É o que se depreende da redação do inciso I, transcrito, que inclui, genericamente, as entidades da administração indireta. Sabe-se que, ao lado das autarquias e das fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista são, igualmente, entidades da administração indireta. É razoável admitir que os orçamentos de algumas destas entidades – das sociedades de economia mista, por exemplo – não devam fazer parte da lei orçamentária.

Operando nas condições e segundo as exigências do mercado, as finanças dessas empresas, especialmente suas receitas e despesas operacionais, não são “públicas”, justificando-se, assim, sua não inclusão no orçamento. A palavra final sobre os conteúdos da LOA caberá à lei complementar prevista no §9o, art. 165, da Constituição Federal.

Na falta desta, a matéria, no âmbito da União, tem sido disciplinada pelas leis de diretrizes orçamentárias. Em suas últimas edições, as LDOs esclarecem que a lei orçamentária deve ser integrada com a programação das empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam recursos do Tesouro Nacional a título de manutenção operacional.

A exigência da inclusão, entre as peças da LOA, do orçamento de investimentos das empresas estatais (inciso II, § 5o, art. 165) é uma das inovações trazidas pela Constituição de 1988. Se, por um lado, não faz sentido submeter, ao processo orçamentário unificado, as finanças operacionais das empresas estatais, por outro, justifica-se o controle parlamentar sobre os investimentos programados por esse importante segmento do Estado, pois a maior parte dessas aplicações, direta ou indiretamente, conta com o apoio do orçamento central, seja na forma de aumento de capital, renúncia no recebimento de dividendos, seja, ainda, na concessão de aval para operações de financiamento, entre outras.

Igualmente correta é a exigência da inclusão no orçamento anual dos orçamentos das entidades previdenciárias. Na sistemática anterior, em função da autossuficiência das finanças do setor, em sua quase totalidade baseadas nas contribuições de empregadores e empregados, o orçamento previdenciário era aprovado no âmbito exclusivo de Poder Executivo.

As contribuições previdenciárias, se não chegam a constituir-se em tributos16 nos termos da caracterização jurídica consagrada, não deixam de ser receitas públicas e, como tal, devem estar sujeitas ao controle parlamentar. Além disso, tem sido comum o aporte de recursos do orçamento central para cobrir déficits no âmbito das finanças previdenciárias, o que caracterizaria, segundo E. Morselli, a “parafiscalidade” suprida e integrada pela “fiscalidade”.

O conteúdo do orçamento da seguridade social é estabelecido no caput do art. 194 da Constituição Federal, ou seja, as áreas da saúde, previdência social e assistência social.

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  • James Giacomoni
    James Giacomoni

    Economista, pós-graduado e mestre em administração. Foi professor das universidades federais de Santa Maria, do Rio Grande do Sul e de Brasília. Foi diretor-presidente do Banco de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul e consultor de orçamentos do Senado Federal. Autor de trabalhos acadêmicos e técnicos nas áreas de gestão pública, planejamento e orçamento governamental. Autor do livro Orçamento Público (Gen/Atlas), atualmente em 17ª edição e do livro Orçamento Governamental: teoria, sistema e processo (Gen/Atlas), no prelo.