3 de maio de 2021

Princípios Orçamentários e sua Validade: Princípio do orçamento bruto

por James Giacomoni

Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. A regra pretende:

impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público.

Esse princípio surgiu junto ao da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Segundo Gaston Jèze, citado por Sant’Anna e Silva:

Estas duas regras, regra do orçamento bruto e regra da universalidade, são consideradas, a justo título, como a condição essencial do controle financeiro pelas Assembleias. No momento em que o Parlamento é chamado a votar o imposto e a fixar as despesas que são o seu fundamento e a sua medida, é necessário que o orçamento lhe apresente a lista de todas as despesas e de todas as receitas. Não há razão alguma para subtrair uma despesa qualquer ao controle do Parlamento. Se existisse uma única despesa cuja legitimidade ele não houvesse discutido, o voto do imposto não seria dado com pleno conhecimento de causa.

Atendendo a um aspecto particular da universalidade, o princípio do orçamento bruto buscava impedir o florescimento das atividades empresariais do Estado, que não poderiam ser conciliadas com o cumprimento da regra. Com o passar do tempo, os empreendimentos econômicos do Estado (estradas de ferro, mineração, correios e telégrafos etc.) cresceram vertiginosamente, com a consequente violação do princípio, pois seria impossível que todas as receitas e despesas dessas entidades sofressem tratamento centralizado; os valores líquidos resultantes da operação dessas organizações é que passaram a integrar o orçamento governamental.

Modernamente, com a aceitação natural da autonomia das finanças empresariais do Estado, o princípio do orçamento bruto deve ser analisado no âmbito próprio do orçamento geral do governo. A Lei no 4.320/64 consagra o princípio em seu art. 6o:

Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

No mecanismo das transferências de recursos entre unidades de governo cabe, com maior clareza, a aplicação do princípio. No § 1o do art. 6o, a Lei no 4.320/64 procura esclarecer essa questão:

As cotas de receita que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.

O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) pode ser tomado como exemplo para o presente caso. Segundo a legislação, do total arrecadado pelo governo estadual, 25% cabem aos Municípios. Assim, na receita do orçamento estadual devem constar as estimativas da arrecadação integral do tributo e, na despesa, o correspondente
aos 25% como transferências aos Municípios. Já no orçamento de receita de cada Município deve aparecer a previsão dos recursos que lhe serão transferidos.

Constitui melhor ilustração o caso do Imposto sobre a Renda retido na fonte pelos Estados e Municípios. Segundo a Constituição Federal, compõem a receita dos Estados e Municípios as parcelas do Imposto sobre a Renda retido na fonte sobre as remunerações pagas aos respectivos funcionários.

Apesar de não haver a transferência do recurso da União para os Estados e Municípios, pois esses simplesmente retêm as parcelas, o correto, segundo o espírito do princípio do orçamento bruto e da própria Lei no 4.320/64, é fazer aparecer no orçamento federal as estimativas do total das retenções a serem feitas pelos Estados e Municípios e, na despesa, o mesmo montante como transferências a essas entidades. Ao que consta, a área federal não tinha por hábito observar essa sistemática até, pelo menos, o orçamento de 1981, quando autoridade do setor orçamentário afirmou que o princípio passaria a ser observado.

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  • James Giacomoni
    James Giacomoni

    Economista, pós-graduado e mestre em administração. Foi professor das universidades federais de Santa Maria, do Rio Grande do Sul e de Brasília. Foi diretor-presidente do Banco de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul e consultor de orçamentos do Senado Federal. Autor de trabalhos acadêmicos e técnicos nas áreas de gestão pública, planejamento e orçamento governamental. Autor do livro Orçamento Público (Gen/Atlas), atualmente em 17ª edição e do livro Orçamento Governamental: teoria, sistema e processo (Gen/Atlas), no prelo.