29 de outubro de 2018

O inusitado processo legislativo do orçamento federal norte-americano

por James Giacomoni

Nos diversos países, variam bastante os poderes formais das casas legislativas na apreciação da proposta de orçamento encaminhada pelo poder executivo, como o orçamento federal norte-americano, por exemplo. Pesquisa realizada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) identificou, além de situações particulares, quatro padrões de atuação do poder legislativo:

(a) este tem poderes irrestritos para emendar o orçamento;

(b) no legislativo podem ser feitas alterações, mas apenas se isso não alterar o superávit/déficit proposto pelo executivo;

(c) o legislativo pode apenas diminuir os gastos existentes ou as receitas (ou seja, não pode aumentar os itens existentes ou criar novos); e

(d) o legislativo não pode fazer qualquer alteração, apenas aprova ou rejeita a proposta orçamentária como um todo.

Em geral, nos países presidencialistas há maior participação legislativa na formação do orçamento, o que tende e não ocorrer no parlamentarismo, onde o governo (gabinete) é formado pela maioria parlamentar.

O orçamento federal norte-americano

 
Nos Estados Unidos, o princípio fundado nos freios e contrapesos – checks and balances – base da harmonia entre os poderes, garante às casas do Congresso (Câmara dos Representantes e o Senado) papel central nas decisões orçamentárias. Desde a Independência até o início da década de 1920, a elaboração do orçamento era atribuição exclusiva das comissões de ambas as casas legislativas. A partir de 1921, o presidente foi autorizado a encaminhar o seu projeto anual de orçamento para apreciação e aprovação. O projeto passou a ser referência, mas, afora as despesas obrigatórias e essenciais, as decisões das comissões parlamentares mantiveram-se definitivas.

O ano fiscal federal norte-americano cobre o período entre 1° de outubro e 30 de setembro do ano seguinte, sendo essa data o último prazo para a votação do orçamento do novo exercício. Nos anos em que o prazo é respeitado, o Congresso aprova doze leis regulares de apropriação – regular appropriations bills – que, ao serem consolidadas formam o orçamento anual propriamente dito.

A experiência do orçamento federal norte-americano apresenta grande utilidade quando o assunto envolver atrasos na aprovação ou ameaças de não devolução do orçamento para sanção e promulgação da lei. Diferentemente do sistema parlamentarista, onde o governo − poder executivo − é constituído pela maioria parlamentar, no presidencialismo é perfeitamente possível que o chefe do poder executivo não conte com essa maioria. O bipartidarismo norte-americano com frequência produz maioria desfavorável ao presidente numa casa do Congresso ou, mesmo, nas duas.

A opção pela simples rejeição do orçamento pela maioria, no caso, a oposição, é inaplicável porque não há um projeto a ser rejeitado já que o Congresso deve fazer o orçamento. Por outro lado, não é viável a maioria aprovar o orçamento sem algum acordo com a minoria que representa o presidente. Um orçamento encaminhado para a sanção, sem nenhum acordo com o executivo pode ser integralmente vetado; no Congresso, o veto só será derrubado com dois terços dos votos, quórum que a maioria (oposição) normalmente não terá. Mantido o veto, não existirá o orçamento, solução que não interessa a ninguém.

Para as agências e os programas que se utilizam de despesas discricionárias (não obrigatórias legalmente) é necessário a renovação das autorizações por meio de leis regulares de apropriação – regular appropriations bills (RAB) −, aprovadas até o dia anterior ao início do novo ano fiscal. Se em meio a um exercício, as agências responsáveis por ações continuadas ficarem sem a apropriação dos recursos necessários haverá um funding gap até sejam renovadas as apropriações.

O inusitado processo legislativo do orçamento federal norte-americano

Foto: Istock/Getty Images

Funding gaps e shutdowns

 
Desde o ano fiscal de 1977 ocorreram 18 funding gaps variando em duração entre um e 21 dias, sendo que em metade dos casos o período foi breve, três dias ou menos. Certas modalidades mais graves de funding gap podem transformarem-se em shutdown, situação em que as agências responsáveis por serviços não essenciais serão obrigadas a interromper as atividades e a dispensar servidores.

Até 1980, os riscos de shutdown não eram levados a sério; nesse ano, parecer do procurador-geral estabeleceu que nenhuma despesa poderia ser paga pelo governo sem a aprovação do Congresso. Posteriormente, a restrição foi flexibilizada num segundo parecer possibilitando que despesas essenciais dos serviços governamentais continuados continuassem a ser realizadas independentemente da apropriação pelo Congresso.

Funding gaps e shutdowns são solucionados mediante a aprovação de resoluções que garantem a continuação dos serviços – continuous resolutions (CR). A necessidade da aprovação de CR não ocorre apenas quando se instala o shutdown. Se não há a garantia de que as doze leis regulares de apropriação serão aprovadas até o prazo final (30/9), a solução residirá na aprovação de CRs. Entre os anos fiscais de 1977 a 2016, em apenas quatro oportunidades – 1977, 89, 95 e 97 – foram aprovados atos regulares de apropriação até o início do ano fiscal; em todos os demais, as despesas do exercício estiveram amparadas em CRs. Entre os anos de 1998 e 2016 foram aprovadas 106 CRs, na média de 5,6 por ano.

Episódios nos anos recentes ilustram as dificuldades geradas pela conjunção de partido político do presidente com minoria nas duas casas do Congresso e divergências sérias entre os dois partidos em questões programáticas. Em 2011, na gestão do presidente Obama, o processo orçamentário federal sofreu, na expressão de Roy T. Meyers, uma “implosão” como resultado de grave crise política produzida por desencontros e desacordos entre os partidários do presidente e os seus adversários nas duas casas do Congresso.

Havia resistências da bancada republicana, naquela oportunidade majoritária na Câmara dos Representantes, em autorizar novos valores para a renegociação da dívida federal. A ameaça da ocorrência de inadimplência – default – esteve presente até o dia anterior ao do vencimento de parcela da dívida, quando, então, o novo teto foi aprovado. Ao episódio foi dada tamanha importância que a agência de risco Standard and Poor’s chegou a diminuir o rating de crédito do governo federal.

A dívida era apenas a justificativa, enquanto o verdadeiro centro da disputa decorria de diferenças ideológicas entre os dois partidos em temas como carga tributária, gastos sociais, tamanho do Estado, etc., além das resistências ao plano de saúde aprovado pelo presidente Obama.

Dois anos após, mais uma vez o teto da dívida e, também, a aprovação do orçamento foram os pivôs de nova crise. A não aprovação do orçamento no final de setembro fez com que o ano fiscal iniciasse em 1º de outubro de 2013 sem que despesas rotineiras pudessem ser realizadas, provocando a suspensão de atividades e a colocação de muitos servidores em biodisponibilidade. Tecnicamente o governo federal entrou em shutdown, uma paralisação das atividades devido a ausência de autorização legal para a realização de despesas.

O governo e seus apoiadores democratas culpavam os republicanos por sua intransigência e, estes, respondiam aprovando resoluções com a apropriação pontual de recursos para o funcionamento de alguns serviços. Amplamente desaprovado pela população, o shutdown foi encerrado após dezesseis dias e estendido o limite do endividamento até o mês de fevereiro do ano seguinte. O shutdown de 2013 foi o terceiro mais longo da história, depois de dezoito dias, em 1978 e de 21 dias do shutdown de 1995-96.

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  • James Giacomoni
    James Giacomoni

    Economista, pós-graduado e mestre em administração. Foi professor das universidades federais de Santa Maria, do Rio Grande do Sul e de Brasília. Foi diretor-presidente do Banco de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul e consultor de orçamentos do Senado Federal. Autor de trabalhos acadêmicos e técnicos nas áreas de gestão pública, planejamento e orçamento governamental. Autor do livro Orçamento Público (Gen/Atlas), atualmente em 17ª edição e do livro Orçamento Governamental: teoria, sistema e processo (Gen/Atlas), no prelo.