5 de outubro de 2020

Regras fiscais e arcabouços fiscais de médio prazo

por Fábio Giambiagi

por Pedro Jucá Maciel 

A expressão regras fiscais é utilizada na literatura econômica para descrever um conjunto de regras que limitam a discricionariedade do gestor público em decidir sobre os montantes de recursos públicos a serem alocados e executados no processo orçamentário e financeiro.

A adoção de regras fiscais se tornou uma prática largamente utilizada no mundo e traz um importante avanço ao marco institucional do setor público em pelo menos três dimensões: (i) comprometimento: atuam como um instrumento de compromisso dos governos, reduzindo sua
discricionariedade em prol de uma gestão responsável; (ii) sinalização: no contexto de informação assimétrica, as regras fiscais podem ser um instrumento para aumentar a transparência e revelar as preferências e os planos fiscais do governo ao público e ao mercado;6 (iii) função
política: impondo uma restrição quantitativa sobre os agregados fiscais, as regras podem servir no estabelecimento do espaço fiscal nas negociações para a formação da coalizão de governo, bem como para aprimorar a coordenação entre poderes ao estabelecer regras claras.

Pela experiência internacional, verifica-se que as regras fiscais são um importante instrumento para o controle da tendência deficitária dos governos. Há vasta literatura que explica os incentivos que governos têm para adoção de políticas insustentáveis, quando não estão sujeitos a restrições. Os políticos possuem horizonte temporal de curto prazo8 e também não sofrem todas as consequências fiscais dos seus atos durante seu mandato. Há incentivos para atrasar medidas de austeridade, o que leva a episódios de déficits e aumento da dívida.

Incentivos políticos tendem a produzir déficits sistêmicos, quando há discricionariedade fiscal ilimitada. Um fato importante a ser considerado é a existência de ciclos econômicos, especialmente em economias emergentes, pelo fato de sua estrutura produtiva ser mais voltada ao setor primário e sofrer maior oscilação, em função da natureza do mercado de commodities. Os ciclos econômicos influenciam diretamente os agregados fiscais. Nos períodos de maior dinamismo, as receitas públicas tendem a apresentar maior crescimento e os indicadores de endividamento melhoram. O efeito inverso ocorre nos períodos recessivos.

Regras fiscais podem ser utilizadas para que haja um comportamento contracíclico desejado, ou seja, os governos devem poupar nos períodos prósperos para terem reservas a serem utilizadas em períodos de crise. Dessa forma, evita-se que haja a perda da qualidade ou até mesmo a interrupção da prestação dos serviços públicos para a sociedade. Da mesma forma, podem-se adotar medidas de expansão das despesas em períodos de crise, para auxiliar no processo de recuperação econômica. A fim de alcançar esse objetivo, é preciso dispor de espaço fiscal, ou seja, capacidade de elevar o endividamento durante determinado período, a partir de níveis prudenciais de dívida.

O Fundo Monetário Internacional (FMI) publicou em 2018 quatro importantes artigos sobre regras fiscais que sumarizam a evolução das práticas internacionais, notadamente na última década. Observou-se que, após a crise financeira de 2008, vários países extinguiram, alteraram ou criaram novas regras fiscais, convencionando-se chamá-las de “segunda geração” de regras fiscais. O FMI avaliou essas experiências internacionais e apontou princípios gerais desejados para as regras fiscais: simplicidade, flexibilidade e enforceability. Além disso, indicou que o sucesso das regras fiscais depende de: (i) ampla cobertura, inclusive de operações quase-fiscais como lançamentos
por fora do orçamento e de desonerações e subsídios implícitos; (ii) construção de amortizadores para poupança em períodos prósperos para suporte em recessões; (iii) calibragem dos limites apropriados; (iv) cláusulas de escape bem definidas para eventos excepcionais; e (v) instituições independentes para o monitoramento.

Como a maioria dos países do mundo adota várias regras fiscais, o desenho do arcabouço para estas precisa levar em consideração os objetivos de médio prazo da política fiscal, bem como uma avaliação holística da consistência entre as diversas regras. Em relação ao desenho do arcabouço, são recomendados: (i) o estabelecimento de uma âncora que garanta os objetivos da política fiscal de médio prazo e, por óbvio, que preserve a sustentabilidade fiscal – normalmente, utiliza-se como âncora da política fiscal algum indicador de endividamento; (ii) a definição de “regras operacionais” que funcionarão como guia da gestão da política fiscal anual, por exemplo, no estabelecimento
de metas de resultado fiscal e/ou limites ao crescimento da despesa; (iii) a adoção de uma regra referente à despesa, de preferência com elementos contracíclicos em sua operacionalização; (iv) a previsão de mecanismos de correção, caso as metas das regras operacionais não sejam atingidas; e (v) a inclusão de cláusulas de escape bem definidas.

Em relação às regras fiscais, a instituição de mecanismos de orientação da política fiscal no horizonte temporal de médio prazo se tornou uma prática internacional de referência na gestão fiscal, trazendo prudência e explicitando o espaço fiscal futuro para a definição das prioridades do governo. Os arcabouços fiscais de médio prazo (em inglês, Medium Term Fiscal Framework – MTFF) têm sido ressaltados como exemplos de instrumento de boa prática para a política fiscal.

Por meio do MTFF, o órgão central de finanças pode indicar como está referenciada a política fiscal no médio prazo e qual é a dinâmica dos indicadores de sustentabilidade e, por consequência, qual o espaço fiscal para despesas nos próximos anos. Em complemento, a instituição de arcabouços de despesa de médio prazo (em inglês, Medium-Term Expenditure Framework – MTEF) permite que o órgão central indique aos órgãos setoriais o montante de despesas disponíveis no médio prazo. Esse instrumento amplia a capacidade de planejamento dos serviços públicos pelos gestores, tornando o processo de contratação e compras mais econômico e eficiente, bem como permite que eles foquem melhor seus esforços nas atividades finalísticas e na qualidade de serviço ao cidadão.

Dessa forma, a combinação de regras fiscais que exigem responsabilidade dos gestores com os arcabouços fiscais de médio prazo permite: (i) fortalecer os instrumentos democráticos, pela melhor comunicação da forma de materialização dos planos de governo; (ii) melhorar a organização do dimensionamento e das áreas de atuação do setor público; (iii) evitar um comportamento oportunista dos governantes, ao estabelecer limites em sua atuação; (iv) explicitar os trade-offs de médio prazo na assunção de obrigações permanentes pelo governo de plantão; (v) aprimorar a qualidade das políticas públicas, na medida em que os gestores adquirem capacidade de planejamento; e (vi) obter maior accountability das atividades do setor público.

Assista também: Bate-papo sobre Reforma do Estado Brasileiro, com Fábio Giambiagi, Armínio Fraga e Mansueto Almeida

 

 

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  • Fábio Giambiagi
    Fábio Giambiagi

    Economista, com graduação e mestrado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Ex-professor da UFRJ e da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Funcionário concursado do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) desde 1984. Ex-membro do staff do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em Washington, ex-assessor do Ministério de Planejamento, ex-Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural do IPEA; ex-Chefe do Departamento de Risco de Mercado do BNDES e ex-Superintendente de Planejamento do BNDES. Atualmente, é gerente do Departamento de Pesquisas Econômicas do BNDES. Autor ou organizador de mais de 30 livros sobre Economia Brasileira. Colunista regular dos jornais O Estado de S. Paulo e O Globo.