11 de setembro de 2020

Resenha: Reforma do Estado Brasileiro

por Fábio Giambiagi

Os desafios da transformação do Estado brasileiro. O livro Reforma do Estado Brasileiro traz assuntos essenciais para o funcionamento de um Estado moderno e eficiente: melhor planejamento e organização do serviço público, debates de orçamentos, avaliação de políticas e muito mais.

Fabio Giambiagi, Sergio Guimarães Ferreira e Antônio Marcos Hoelz Ambrózio, ao lado de diversos especialistas, auxiliam na compreensão da importância de uma transformação urgente e necessária no Brasil.

Por que ler Reforma do Estado Brasileiro – Transformando a Atuação do Governo?

 

Resenha: Reforma do Estado Brasileiro

Um dos maiores desafios do país é crescer com equilíbrio fiscal, de modo a reduzir as desigualdades por meio da oferta de serviços públicos que respondam a demandas legítimas da sociedade por maior segurança, ensino e saúde, por exemplo. Contudo, para que isso aconteça, é preciso que o Estado consiga entregar o que todos nós esperamos dele, e isso nos leva a um debate muito mais complexo do que uma simples divergência de opiniões.

Prefácio da obra

 

Com frequência, ouve-se que o Estado brasileiro precisa ser reformado. Essa demanda espelha o modesto desempenho da economia nos últimos 40 anos. Durante esse período, o crescimento da produtividade por pessoa foi muito inferior ao norte-americano. Trata-se, de fato, de um desempenho fraco, posto que se espera que uma economia menos desenvolvida possa acelerar seu crescimento através de mais e melhor educação, mais investimento e da adoção das melhores tecnologias, ideias e práticas. No Brasil, não tem sido o caso.

Não é preciso ir muito longe para constatar que hospitais públicos sofrem com superlotação; que a qualidade do ensino básico é, com raras exceções, insuficiente para preparar nossos jovens para o mercado de trabalho; que as ruas sofrem com um policiamento incapaz de conter a ação da bandidagem; e que a quase completa ausência de saneamento básico já chega às torneiras de nossas casas (no momento em que escrevo esse prefácio, o Rio de Janeiro passa por uma crise hídrica, associada à contaminação de seus mananciais).

Em todas essas constatações de provisão inadequada de serviços públicos, quem mais sofre é quem não pode se proteger comprando seguros de saúde caros que viabilizem acesso a hospitais de excelência; quem não consegue pagar as mensalidades de uma escola privada; quem não pode erguer muros em volta de suas casas para proteger sua família da violência; e quem não tem recursos para comprar água mineral. Ou seja, a disfunção do Estado afeta de maneira decisiva o dia a dia dos mais pobres, que dependem desses serviços.

Além das mazelas do serviço público, a conjugação de baixo crescimento, elevada desigualdade e uma propensão a crises recorrentes leva à conclusão óbvia de que o Estado brasileiro vem falhando miseravelmente em propiciar desenvolvimento econômico e igualdade de oportunidade aos mais carentes. A reforma do Estado brasileiro é, portanto, condição necessária para a construção de um futuro melhor para os cidadãos brasileiros. Do ponto vista contábil, o Estado arrecada recursos através da cobrança de impostos e taxas e usa esses recursos para gastar na prestação de serviços, na construção de infraestrutura econômica e na transferência direta para grupos selecionados (por exemplo, aposentados no caso do sistema de previdência, ou para pessoas abaixo da linha da pobreza, no caso do Bolsa Família).

Do ponto de vista econômico, o Estado afeta as decisões das pessoas (de investir, de poupar, de trabalhar etc.), seja quando tributa, seja quando realiza despesas. Além disso, o Estado regula a atividade econômica e, no caso brasileiro, participa diretamente da mesma através de empresas públicas. O ambiente regulatório brasileiro é, com frequência, inibidor do investimento privado, como se pode concluir a partir da observação de indicadores do ambiente de negócios reportados pelo Banco Mundial e pelo World Economic Forum. Um excesso de sobreposições de competências entre as três esferas da federação (governos federal, estaduais e municipais) gera entraves e acaba produzindo o desaparecimento ou a atrofia dos mercados, sendo o caso do saneamento básico um bom exemplo. Conflitos entre os poderes, como a propensão dos tribunais superiores de ocuparem espaços que deveriam ser de competência do Legislativo, criam, no mínimo, um
ambiente de insegurança jurídica e, muitas vezes, geram decisões com efeitos fiscais catastróficos.

A análise do papel do Estado é multidisciplinar, envolvendo várias áreas das ciências sociais, e é a isso que este excelente livro se propõe, ao apresentar um diagnóstico bastante completo da atuação do Estado no Brasil, de autoria de renomados especialistas nos mais relevantes campos de atuação. Em todos os capítulos, os autores tiveram a preocupação de apresentar propostas de solução para os enormes desafios a enfrentar. Trata-se, portanto, de contribuição relevante para um debate que vem esquentando a cada ano, sobretudo após o calor das ruas de 2013.

Este livro oferece um vasto material de reflexão acerca das questões mais relevantes quando se pensa em uma ampla reforma do Estado: a eficiência da sua atuação; o equilíbrio entre receitas e despesas; os temas ligados à “função de produção pública”, com ênfase nas questões de recursos humanos (RH); a necessidade de fortalecer os mecanismos de monitoramento e avaliação (M&A); as questões de governança; a privatização e a regulação; e o cada vez mais relevante papel dos órgãos de controle, inclusive a importante questão de “quem regula os reguladores?”.

Neste prefácio, me limitarei à discussão de alguns dos temas que este livro aborda. Começo pela saúde financeira do Estado. O Brasil tem um longo histórico de fragilidade fiscal. Por muitos anos, tivemos a convivência de múltiplos orçamentos na esfera federal. Ora, o bom senso e a nossa história sugerem que quem tem mais do que um orçamento, na prática, acaba sem orçamento algum. O assunto apresenta vertentes econômicas e políticas. Do lado econômico, em diversos momentos tivemos, ao mesmo tempo, o orçamento geral, administrado pelo Tesouro federal; o monetário (o Banco Central tinha função de fomento); e o das empresas estatais. Ao lado do orçamento monetário, havia também a conexão entre os bancos estaduais e o Banco Central, que dava aos Estados um elevado grau de liberdade para seu financiamento. Como diz Pedro Malan, o Brasil era uma união monetária imatura, incapaz de processar de maneira transparente as diversas e conflitantes demandas da sociedade. Não surpreende que, com esse sistema confuso, o controle fiscal e da inflação se mostrasse impossível. Na prática, o que ocorria era um “equilíbrio” obtido através da inflação.

As consequências políticas deste sistema eram também complicadas, pois na prática o orçamento não era mais do que uma peça de ficção: com inflação de dois dígitos por mês ou mais, bastava atrasar uma liberação por algumas semanas para que o valor real do desembolso caísse
significativamente. Ou seja, na prática, o sistema transferia poder do Legislativo para o Executivo, contrariando assim o desenho institucional previsto na Constituição. Diversas reformas ocorreram a partir do clímax hiperinflacionário da década de 1980. Não vou detalhar aqui tudo o que foi feito desde então. Menciono apenas, de forma resumida, que se estruturou o Tesouro Nacional; se aprovou a figura da Lei de Diretrizes Orçamentárias; foi cortado o cordão umbilical que conectava os bancos estaduais ao BC; foram reestruturadas as dívidas estaduais e privatizados os principais bancos estaduais; e, finalmente, foi aprovada em 2000 uma Lei de Responsabilidade Fiscal, que deveria ter funcionado como arcabouço permanente de solidez fiscal da nação – mas não funcionou.

Na esteira de um período de perda de transparência e rigor da contabilidade pública, ocorreu a partir de 2014 uma enorme e surpreendente perda de disciplina fiscal. Tal deterioração ocorreu após uma década e meia de superávits primários a partir de 1999. A deterioração do saldo primário foi de mais de seis pontos do PIB, do pico ao fundo do poço. Até hoje, o governo central exibe um déficit primário, de certa forma mascarado pelo uso de receitas não recorrentes. E a possibilidade de contingenciamento de despesas, fruto da necessidade de se atingir a meta fiscal em caso de frustração de receitas, altera as decisões orçamentárias emanadas do Congresso e faz o papel de ajuste que a inflação fazia no passado – o que também representa um desvio do preceito constitucional.

Fica aqui então uma pergunta que é, em parte, respondida no livro: o colapso fiscal ocorrido, estando em pleno vigor a LRF e as sucessivas LDOs e debaixo dos olhos de todas as instâncias institucionais de controle, foi devido a brechas no arcabouço legal? Foi devido a ações que desrespeitaram a lei? Ou ambas coisas ao mesmo tempo? Esta questão precisa ser encarada o quanto antes, para que se possa reconstruir o pilar fiscal essencial para o pleno desenvolvimento econômico, social e político do país. O assunto, em particular, é bem tratado na Parte II do livro.

Outro exemplo de fracasso institucional e político do Brasil é representado pelas enormes desigualdades que permanecem em níveis inaceitáveis, a despeito de progressos relevantes obtidos nas últimas décadas. Para que o país possa construir uma resposta adequada a esse desafio de primeira ordem de grandeza e importância, será necessário, entre outras iniciativas, priorizar relevantes aumentos em investimentos na área social. Penso aqui em recursos para as áreas da educação, saúde, saneamento e outras. Mesmo que se explorem importantes espaços para respostas privadas, será necessário recuperar a capacidade de investimento do Estado, hoje exaurida, para cobrir áreas que o setor privado não atinge.

Um exame da composição dos gastos públicos no país revela uma situação dramática: gastos com previdência e funcionalismo respondem por 80% do total de gastos públicos primários. Este número é um ponto totalmente fora da curva que inclui os principais países de renda média e avançados. Na esmagadora maioria desses países, essa soma não chega a 60% dos gastos. A recomendação aqui é que, além de mais reformas da previdência, se elimine toda sorte de subsídios regressivos e se inicie o quanto antes uma profunda reforma do Estado.

Além de viabilizar aumentos nos investimentos sociais, esta reforma daria uma contribuição fundamental para um indispensável salto na produtividade do setor público brasileiro e, a médio prazo, também para um equilíbrio fiscal mais estrutural e permanente. Um tema abordado em vários capítulos deste livro diz respeito a desenho, planejamento, gestão e avaliação de políticas e órgãos públicos. Cabe ter claro que cada uma destas etapas é rigorosamente necessária. Há quem acredite que planejamento é coisa soviética. Grande equívoco: quem
não planeja é bagunceiro. A atuação do setor público deve ser bem pensada e desenhada. Seu funcionamento deve ser bem organizado (planejado), inclusive gerando informações de qualidade, que permitam avaliações periódicas. Assim se corrigem rumos, se aprimora o que faz sentido – e se descontinua o que não tem razão de existir.

Nesse campo, há capítulos neste livro que dão a devida prioridade a uma reforma da área de recursos humanos do Estado. A proposta de avaliar sistematicamente todos os funcionários públicos me parece essencial. Uma vez montado um sistema justo, dotado de defesas contra perseguições pessoais ou políticas, penso que é difícil ser contra a ideia. Sua utilização em grandes empresas e em governos mundo afora é ferramenta vital de gestão e maximização de produtividade. A China é um exemplo interessante. Mesmo sendo um regime político fechado, onde a lealdade é fator dominante, a burocracia chinesa tem uma área de RH bem organizada e relevante.

Cabe registrar que avaliações só têm impacto desejado se tiverem consequências. No caso brasileiro, seria necessário vincular promoções e aumentos de remuneração a um histórico de boas avaliações. Na outra ponta, casos de recorrente e bem documentado desempenho insuficiente deveriam levar à perda do cargo, como já prevê a Constituição (fato raramente lembrado). O processo de reformar o Estado é complexo e envolve a quebra de resistências, o que só pode ser consolidado através do debate democrático. Reformar o Estado também é um processo contínuo, que sofre influências contemporâneas. Este livro é um ambicioso e bem-sucedido esforço na busca de propostas que reflitam o Zeitgeist atual, qual seja, a ideia de que o Estado deve servir aos seus cidadãos e deve fazê-lo de forma efetiva.

Boa leitura!

Armínio Fraga
Rio de Janeiro, janeiro de 2020.

Sobre os organizadores do livro Reforma do Estado Brasileiro

 
FABIO GIAMBIAGI. Economista, com graduação e mestrado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Ex-professor da UFRJ e da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Funcionário concursado do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) desde 1984. Ex-membro do staff do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em Washington, ex-assessor do Ministério de Planejamento, ex-Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural do IPEA; ex-Chefe do Departamento de Risco de Mercado do BNDES e ex-Superintendente de Planejamento do BNDES. Atualmente, é gerente do Departamento de Pesquisas Econômicas do BNDES. Autor ou organizador de mais de 30 livros sobre Economia Brasileira. Colunista regular dos jornais O Estado de S. Paulo e O Globo.

SERGIO GUIMARÃES FERREIRA. PhD pela Universidade de Wisconsin-Madison. Diretor do Instituto Mobilidade e Desenvolvimento Social, onde se dedica à estruturação de projetos-piloto em políticas públicas em primeira infância, habitação e juventude, execução de avaliações quase-experimentais de programas públicos, e à produção de indicadores de mobilidade e desenvolvimento social. Exerceu funções executivas no BNDES, foi subsecretário de Fazenda e subsecretário de Assistência Social e Direitos Humanos, no Estado do Rio de Janeiro; diretor do Instituto de Urbanismo Pereira Passos da Cidade do Rio de Janeiro e assessor parlamentar no Senado Federal. Lecionou nos departamentos de Economia da PUC-Rio, do IBMEC-Rio, UCAM, e na FGV-Rio. Elaborou artigos acadêmicos nas áreas de previdência social, segurança pública, educação, economia urbana, e finanças públicas. Ganhador do Prêmio Adriano Romariz Duarte da Sociedade
Brasileira de Econometria e do Prêmio BNDES.

ANTÔNIO MARCOS HOELZ AMBRÓZIO. Doutor em Economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio),  economista no departamento de pesquisa econômica do BNDES, atual editor da revista BNDES Setorial e professor da PUC-Rio. Ex-professor da Fundação Getulio Vargas (FGV-Rio) e ex-analista do Banco Central do Brasil (BCB). Autor de artigos publicados em revistas de referência, bem como capítulos de livros, nas áreas de economia do trabalho e desenvolvimento econômico.

LIVE SOBRE REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO

 
O organizador Fábio Giambiagi e o Grupo GEN | Editora Atlas convidam para a live sobre o tema “Reforma do Estado Brasileiro”, no dia 14 de setembro (segunda-feira), às 17h (horário de Brasília), no YouTube GEN Atlas.

Além do organizador do livro, também estarão presentes para o bate-papo os economistas Armínio Fraga e Mansueto Almeida. Para assistir, acesse aqui.

CLIQUE AQUI PARA VER MAIS DETALHES SOBRE O LIVRO!

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  • Fábio Giambiagi
    Fábio Giambiagi

    Economista, com graduação e mestrado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Ex-professor da UFRJ e da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Funcionário concursado do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) desde 1984. Ex-membro do staff do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em Washington, ex-assessor do Ministério de Planejamento, ex-Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural do IPEA; ex-Chefe do Departamento de Risco de Mercado do BNDES e ex-Superintendente de Planejamento do BNDES. Atualmente, é gerente do Departamento de Pesquisas Econômicas do BNDES. Autor ou organizador de mais de 30 livros sobre Economia Brasileira. Colunista regular dos jornais O Estado de S. Paulo e O Globo.